12 juin 2018

Fraude fiscale : “La CIF n’a plus sa raison d’être. Il faut décentraliser ses prérogatives dans les pôles inter-régionaux” !

Synthèse de la dernière séance de la mission d’information commune sur les procédures de poursuite des infractions fiscales.
Sont rapportées les interventions des membres de la mission lors de la séance du 23 mai 2018.

Intervention Président ERIC WOERTH:

« La question du verrou de Bercy avait été abordée en séance publique à l’occasion de l’examen du projet de loi pour la confiance dans la vie publique. Notre séance avait finalement décidé d’en rester au droit existant et il avait été convenu de créer une mission d’information pour approfondir ce sujet afin d’avoir une opinion plus légitime. Cette mission a été constituée le 18 octobre 2017 composée de 11 membres de la commission des finances et de 8 membres de la commission des lois, est présidé par Éric DIARD et la rapporteuse en est Emilie CARIOU.

Fin mars le président et la rapporteuse ont présenté successivement à nos commissions un point d’étape de leurs travaux. Ils se sont réunis pour adopter le rapport qui va être présenté par Éric DIARD et Emilie CARIOU ».

Intervention Éric DIARD :

« Ce verrou de Bercy est un mécanisme centenaire (apparu en 1920 suite à la création de l’impôt sur le revenu en 1917). Son principe est de confier le monopole des poursuites pour fraude fiscale au seul ministre chargé du budget. Il y a eu une évolution au moment de la loi du 29 décembre 1977 qui a mis en place la CIF que le ministre compétent doit saisir préalablement à toute poursuite pour recueillir son avis. L’affaire CAHUZAC en 2013 a mis encore l’accent sur le verrou de Bercy sur ses conséquences, ses imperfections. Il a fait l’objet depuis de critiques nombreuses et variées qu’elles soient politiques, d’ordre moral ou juridique. Il est régulièrement présenté comme inefficace, ou comme un obstacle à la justice, comme une atteinte à l’égalité entre les citoyens et les justiciables mais aussi une atteinte à la séparation des pouvoirs et la liberté de poursuite des magistrats. C’est au cours de la loi pour la confiance dans la publique de juillet 2007 que s’est posée la question sur l’avenir du verrou de Bercy.

La commission des lois et la commission des finances ont constitué une mission d’informations commune ce le 16 octobre 2017 pour étudier ce verrou afin de déterminer s’il était nécessaire de maintenir ce verrou en l’état ou de le réformer ou encore de le supprimer.

Il y a eu une trentaine d’auditions : magistrats, membres de la DGFIP, membres de TRACFIN, agents déconcentrés, avocats fiscalistes, la ministre de la Justice, le ministre de l’action et des comptes publics…

Ils ont présenté un regard d’une grande diversité ».

Intervention d’Emilie CARIOU, rapporteur

« Le verrou de Bercy est une procédure dérogatoire du droit commun des pouvoirs du procureur de la République et notamment de sa capacité à pouvoir ouvrir en toute liberté des plaintes et surtout en toute opportunité. Aujourd’hui, le pouvoir d’ouvrir des plaintes en matière de fraude fiscale appartient au ministère du budget en application de l’article L228 du LPF.

Au départ cette procédure résultait d’une jurisprudence qui a été mise dans la loi en 1920 et en 1977 on a créé la CIF afin de modérer les ardeurs de l’administration puisqu’à l’époque on considérait que le pouvoir dérogatoire de l’administration pouvait mettre en danger les contribuables et notamment les petites entreprises.

Depuis, le sentiment vis-à-vis du verrou, qui était à la base une garantie des droits du contribuable a considérablement évolué. A l’époque l’administration n’avait pas du tout les mêmes obligations en termes de motivation des redressements qu’elle a aujourd’hui. Considérant qu’aujourd’hui la fraude fiscale s’est massifiée et que les méthodes d’optimisation fiscale et d’évasion fiscale se sont complexifiées, petit à petit le sentiment que l’administration fiscale n’allait pas assez souvent au pénal sur les dossiers de contrôles fiscaux et que le fait que le procureur ne soit pas associé à la prise de décision en matière d’opportunité des poursuites portait atteinte au principe de séparation des pouvoirs mais aussi ne laissait pas prospérer les affaires au pénal comme cela devrait l’être.

C’est dans ce climat de suspicion depuis l’affaire CAHUZAC que ce débat a commencé à naître. Le ministre du Budget devait lui-même porter plainte sur son cas personnel.

Le but des solutions proposées aujourd’hui sont de mettre plus de transparence dans le processus de sélection des dossiers qui vont au pénal sur la fraude fiscale tout en garantissant une sécurité totale à la procédure de vérification fiscale, de calcul de l’impôt et de recouvrement de l’impôt tout en ouvrant des nouvelles perspectives aux dossiers qui émanent du juge pénal dans ces enquêtes qui peuvent avoir des connotations financières.

Deux grandes sphères de propositions :

  • Des propositions qui vont toucher aux dossiers qui émanent du contrôle fiscal : voir comment l’on va mettre en œuvre une procédure de sélection des dossiers allant au pénal plus objective et partagée avec les parquets, et d’autre part,
  • voir comment on peut assurer un suivi effectif aux faits délictueux qui sont relevés par les procureurs dans le cadre de leurs enquêtes.

 

Avant tout, je tiens à revenir sur le fait que pendant le débat parlementaire nous avions l’impression qu’il y avait une petite cellule occulte qui décidait qui allait au pénal ou non. La mission a montré que ce n’est clairement pas le cas puisqu’aujourd’hui les services fiscaux font 50.000 contrôles fiscaux externes réalisés tous les ans en France, sur ces 50.000 il y en a 15.000 qui donnent lieu à l’issu du contrôle non seulement à des redressements en droits mais aussi qui sont assortis de pénalités pour manquement délibéré ou manœuvres frauduleuses (il y a aussi des pénalités financières pour abus de droit) qui vont de 40, 80 ou 100% du montant de l’impôt éludé qui viennent s’ajouter au redressement. Ces pénalités portent sur des dossiers sur lesquels l’intentionnalité d’éluder l’impôt a été relevé : il y a des montages qui sont mis en œuvre pour frauder.

Dans ces 15.000 dossiers il y en a 1.000 qui se retrouvent au pénal in fine et c’est le passage de ces 15.000 à ces 1.000 que nous avons creusé, de voir comment nous arrivions à ce filtre. On s’est aperçu au final que ce travail de sélection est fait sur la base de textes réglementaires : la jurisprudence du conseil constitutionnel, les ordonnances du ministère de la Justice et du ministère du Budget qui existent en la matière et donnent des recommandations en matière de politique pénale mais aussi les pratiques de la CIF que l’administration fiscale à intérioriser. Ce sont donc finalement tous les services vérificateurs partout en France qui vont repérer le potentiel pénal, qui vont les centraliser au niveau des pôles pénaux inter-régionaux de l’administration fiscale qui existent un peu partout dans les régions, nous avons aussi les directions nationales qui ont leurs propres dossiers et toutes ces directions transmettent les dossiers au bureau de l’action pénale à Bercy qui centralise et fait un dernier filtre (mais qui n’est pas très significatif car il filtre entre 100 et 150 dossiers par an sur les 1.000). Donc nous voyons que tout l’écrémage est fait en amont par tout ce travail de filtre, parfois appelé la « colonne de distillation » et qui reflète un travail au quotidien de l’administration qui applique la loi et les ordonnances aujourd’hui en vigueur.

Nous avons estimé qu’il convenait d’inscrire les critères qui sont appliqués aujourd’hui en matière de mise en œuvre de la politique pénale dans la loi. Ces recommandations regroupent les propositions faites par le Président de la République et le Ministre du Budget il y a peu.

Dans ces critères on pourra mettre un seuil, nous n’en proposons pas à ce stade.

Aujourd’hui il est de 100.000 euros, faut-il l’augmenter ou le diminuer ? Nous voulons monter en gamme dans les dossiers et puisque la mission a montré qu’on avait beaucoup de « petits poissons », nous aimerions bien de plus gros poissons afin de pouvoir porter les dossiers au pénal où les enjeux sont plus importants et très souvent ce sont des dossiers d’abus de droit, des dossiers de domiciliation d’établissement stable ou des dossiers de fiscalité internationale qui sont très complexes. Or on se rend compte sur ces dossiers où juridiquement l’impôt au fond n’est pas si sûr que cela, parce qu’il y a du contentieux administratif, l’administration est très frileuse et n’y va pas. Donc on va essayer de monter en gamme sur ces dossiers.

Dans les autres critères d’appréciation que nous pourrons intégrer dans la loi, nous pouvons très bien utiliser des critères qui relèvent de la fraude fiscale aggravée donc : l’utilisation de comptes bancaires à l’étranger, de fausse identité et tout ce qui est en lien avec la notion de récidive. Ces critères seront sujets à discussion parlementaire en échange avec le gouvernement qui a déjà commencé à se pencher sur le sujet.

Une fois cela fait, vont émerger un certain nombre de dossiers qui rentreront dans les critères. Cela sera-t-il 2.000, 6.000 ? Aujourd’hui nous avons presque 4.500 dossiers qui sont au-dessus de 100.000 euros en droits donc on aura déjà ceux-là. De toute façon il n’y aura pas de seuil obligatoire car certains faits graves peuvent nous inciter à aller au pénal alors même que nous sommes en-dessous des 100.000 euros. Dans ce cas on peut penser que nous aurons 5.000 ou 6.000 dossiers qui émergeront. On aura donc un vivier de dossiers sachant que la jurisprudence du conseil constitutionnel (et cela est bien la volonté des pouvoirs publics) est de réserver l’inculpation pour fraude fiscale sur les cas les plus graves sachant que nos pénalités financières aussi ont déjà un caractère de peine pénale au regard de la CEDH et que donc le procès pénal ne donne pas lieu aujourd’hui à de fortes amendes financières. Donc sur l’aspect financier ce sont bien les peines administratives qui sanctionnent réellement la fraude et que donc le procès pénal ajoute un caractère infamant et de peine privative de liberté éventuellement.

Dans ce vivier de dossiers qui va émerger de l’application des critères légaux, nous avons 2 solutions.

  • Le ministre du Budget nous a fait la proposition de transmettre tous ces dossiers-là à la CIF.

 

  1. Il faut savoir qu’aujourd’hui la CIF travaille déjà beaucoup. Les personnes n’y travaillent pas à plein-temps. Si on créé cet afflux massif de dossiers sur la CIF il faudra donc considérer une augmentation de moyens pour celle-ci, une professionnalisation mais aussi nous faisons cette recommandation : une diversification des personnes qui travaillent aujourd’hui à la CIF, puisqu’aujourd’hui les rapporteurs qui préparent le travail des conseillers émanent tous de l’administration fiscale, il faudra donc prendre des personnes qui émanent de la sphère pénale.

Voici la première proposition faite.

Cependant nous préférons nous cette proposition :

  • Le vivier de dossiers qui entre dans les critères, nous proposons de les faire examiner en de manière décentralisée entre les pôles fiscaux inter-régionaux (crées par l’AF et fonctionnent depuis 2 ans et qui regroupent de la compétence fiscale en matière pénale) et les parquets compétents.

 

Pourquoi certains dossiers ne seraient pas menés au pénal ? Cela peut être au niveau de la prescription des droits car la prescription pénale peut être différente de la prescription fiscale, cela peut aussi être un problème d’identification, nous pouvons aussi avoir 3 dossiers en cause mais finalement 1 seul coupable. Nous proposons que cet examen soit fait en coopération entre le fisc et le parquet. Cela concerne les dossiers qui émanent de l’administration fiscale.

Après il y a la sphère des dossiers qui émanent des enquêtes des procureurs qui ouvrent des plaintes pour corruption, trafic de stupéfiants, prostitution, divers délits financiers, grand banditisme.

Aujourd’hui, un procureur qui relève un certain nombre de flux financiers ne peut pas ouvrir une plainte pour fraude fiscale en direct.

Le juge a donc aujourd’hui l’obligation de transmettre à l’administration fiscale, elle n’est pas systématisée donc il faudra monter en puissance sur ce point.

Et depuis la loi de 2013 l’administration fiscale a l’obligation de faire un retour d’informations vers le juge, cependant il est aujourd’hui insuffisant, il est très bien fait dans certains départements, il est un peu moins formalisé dans d’autres ; en tout cas cette loi de 2013 n’est pas pleinement entrée en vigueur donc il faudra automatiser le retour d’information c’est-à-dire non seulement des écrits mais aussi des points de rencontre. Pour ces points de rencontre nous proposons les pôles inter-régionaux ainsi que les parquets pour échanger sur la suite des dossiers qui ont été transmis par le procureur. Ceci est une proposition.

Nous en proposons aussi une autre : sur ces délits connexes à d’autres infractions qui ont un pendant financier, le procureur puisse ouvrir lui-même la plainte pour fraude. C’est une demande des procureurs, et ces derniers ne demandent pas à travailler seuls. Jusqu’à présent les tenants du verrou estiment qu’uniquement l’administration fiscale peut le faire, et puis les détracteurs du verrou qui estiment qu’il faudrait uniquement que les juges puissent le faire. En fait, les juges et les procureurs ne veulent pas travailler seuls, mais avec l’instruction de l’administration fiscale.

Ils font comme cela avec la BNRDF car calculer l’impôt, le chiffrer etc. est un travail très technique. Aujourd’hui c’est bien le travail de l’administration fiscale. En résumé, nous proposons que le procureur puisse ouvrir une enquête pour fraude fiscale en confiant l’instruction du dossier soit à la BNRDF soit à la nouvelle police fiscale qui va être créée sous l’autorité d’un magistrat, et peut-être qu’un service vérificateur aura déjà traité ce dossier, aura collecter des informations et fait des redressements ; dans ce cas ces services d’enquêtes pourront récupérer les pièces de procédure pour accélérer la plainte pour fraude fiscale. Nous proposons donc une ouverture des nouveaux pouvoirs au procureur qui sont d’ailleurs ses pouvoirs de droit commun.

Une série de propositions subsidiaires qui ont pour but de moderniser la chaîne pénale de répression des infractions fiscales :

1) Plusieurs acteurs au cours des auditions nous ont demandé d’ouvrir d’autres modalités de poursuite que celles qui existent aujourd’hui comme la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ou la convention judiciaire d’intérêt public. Nous proposons donc d’ouvrir ces deux modalités de poursuite qui permettent d’accélérer les procédures.

2) Nous proposons également d’améliorer l’information du PNF s’agissant des signalements de la cellule TRACFIN

3)Les procureurs peuvent poursuivre sur le blanchiment de fraude fiscale. Plusieurs acteurs nous ont mentionné la fragilité juridique de pouvoir poursuivre l’escroquerie sans avoir l’infraction de source. Nous proposons donc de pérenniser cela dans la loi.

4) Le juge de l’impôt est le juge administratif. Il se peut que les cours administratives abandonnent un redressement car finalement il n’est pas fondé puisque le droit fiscal est un droit compliqué qui est très vivant. Nous devons appliquer la jurisprudence du Conseil d’Etat mais aussi de la CJUE qui a été assez sévère ces 10 dernières années notamment sur les prix de transfert. On observe donc que l’administration fiscale doit mettre en œuvre en permanence une veille juridique très intense et une technique juridique très solide pour pouvoir faire tenir les redressements. Il peut arriver que le juge pénal se prononce avant le juge administratif et dans ce cas il est assez compliqué de faire réviser une peine au pénal qui a déjà été prononcée. Donc nous proposons un dispositif de traçage de ces dossiers qui sont en même temps devant les 2 Cours, et de pouvoir aller un peu plus vite devant l’administratif pour ne pas avoir de conflits de jurisprudence.

Je conclus en rappelant que face à la modernisation et la massification des techniques mises en œuvre pour éluder l’impôt avec notamment des flux financiers qui sont mondialisés, avec de multitude de sociétés écran, je considère que c’est dans l’interdisciplinarité qu’on arrivera à gagner la lutte contre la fraude fiscale parce que l’autorité judiciaire et l’administration fiscale ont tout intérêt à travailler ensemble pour s’enrichir de leurs forces, par exemple : la technicité de l’administration fiscale est incontournable mais l’autorité judiciaire dispose de moyens intéressants comme le gel d’avoirs, des écoutes judiciaires ou autre techniques d’enquêtes spécifiques. Je prône cette interdisciplinarité et ces échanges au quotidien. Je ne pense pas qu’il faille mettre des parlementaires dans la CIF, cela serait contraire à la séparation des pouvoirs. Ce n’est pas à un parlementaire de dire qui doit aller au pénal ou pas. Je ne pense pas non plus à l’audit de la CIF par les parlementaires sur la masse de dossiers (dossier par dossier). Il faut intentionnaliser et instituer une méthode de travail des services au quotidien face à cette masse de dossiers ».

Intervention Joël JIRAUD, rapporteur général :

 

« La proposition de création d’une obligation d’examen conjoint par l’administration fiscale et des parquets, des dossiers issus du contrôle fiscal est une bonne proposition. Le parquet instruira uniquement, mais le fait d’associer l’administration fiscale et notamment les pôles inter-régionaux permettra l’harmonisation sur l’ensemble du territoire des positions. Car il y a trop souvent des divergences sur le territoire.

Vouloir inscrire dans la loi les apports de la jurisprudence TALMON est extrêmement important non pas car une jurisprudence peut en effacer une autre, mais car c’est effectivement grâce au blanchiment de fraude fiscale et aux apports de la jurisprudence TALMON que nous sommes arrivés à faire un certain nombre de choses.

Pouvez-vous nous dire dans l’hypothèse où vos recommandations seraient mises en œuvre, s’il existerait encore des cas dans lesquels le parquet ne pourrait pas porter plainte de sa seule initiative ? Dans ce cas, lesquels » ?

  

Intervention Jean-François ELIAOU :

« Les propositions qui émanent de ce rapport me paraissent constructives, cohérentes et équilibrées, simple d’application et cela pour 2 raisons principales :

– La première : parce que ces propositions redonnent la main aux parlementaires qui sont invités à définir les critères de sélection des dossiers de fraude qui seraient transmis directement au parquet. Cela est en droite ligne par les suggestions faites par le Président et le ministre du Budget.

– La seconde : car ces propositions redonnent la main à la justice en instaurant une plus grande coopération entre la justice et l’administration fiscale. Cette coopération existe déjà, cette interdisciplinarité doit être renforcé, mieux formalisée dans le cadre de dispositifs réglementaires. Il y a déjà une collaboration qui s’instaure au niveau départemental au sein du CODAF, peut-être faut-il encore mieux institutionaliser les relations entre l’autorité judiciaire et l’administration fiscale. Au niveau des pôles pénaux régionaux, justice et administration discutent mal, il faut donc mieux définir le cadre des relations entre l’autorité judiciaire et l’administration fiscale. Enfin, au niveau national avec l’instauration d’une police fiscale sous l’autorité d’un magistrat qui est déjà une remise en cause de ce verrou.

Je suis favorable aussi à la suppression du verrou de Bercy.

Concernant les propositions sur la modernisation de la chaîne pénale de répression des infractions fiscales me paraissent satisfaisantes ».

Intervention Véronique LOUWAGIE :

« La question qui était soulevée lors de cette mission était de savoir s’il fallait faire sauter ou non ce verrou de Bercy, vous répondez que non mais certains aménagements de la procédure, ou oui mais sous certaines conditions, en fonction de la lecture.

Sur une question aussi difficile que celle-ci vous avez trouvé un compromis face à un dispositif pro-français où l’administration décide seule des poursuites pour fraude fiscale. Vous écartez le maintien du dispositif en l’état et vous refusez de transférer au parquet l’intégralité de la mission de sélection des dossiers. Je rejoins votre avis sur le fait que les parlementaires ne doivent pas intégrer la CIF.

Pouvez-vous nous expliquer la diminution de transactions fiscales qui étaient de l’ordre de 6.160 en 2012 qui évoluent à 3.307 en 2017 ? Est-ce à dire que le nombre de transactions aurait tendance à diminuer ? Peut-il y avoir un lien entre le nombre de transactions fiscales et les évolutions du nombre de dossiers issus de contrôles fiscaux transmis à la CIF »?

Intervention Jean-Louis BOURLANGES :

« Cette mission a permis de mettre en cause deux mythes qui étaient fondamentaux dans la représentation que nous nous faisions des choses :

– Le premier est que la construction du verrou était de permettre de favoriser des transactions, en réalité ce n’est pas le cas.

– Le second est que ce système était fait pour protéger les contribuables et les fraudeurs et pour limiter les possibilités d’action, encore une fois ce n’est pas le cas.

Les propositions sont ensuite très satisfaisantes. Elles réhabilitent le pouvoir du Parlement là où il doit être. Il est quand même normal que les critères définissant les conditions de transfert à l’autorité judiciaire ne résultent pas d’une circulaire faite conjointement par deux administrations : le fisc et la chancellerie, mais du domaine de la loi.

Le système ménage totalement la liberté d’action du Parquet, on ne peut pas dire qu’il y a sur aucun point que le Parquet est gêné, le Parquet est aidé, il attire l’attention du fisc. Nous avons besoin d’une coopération entre l’autorité judiciaire et les services fiscaux pour des raisons techniques.

Je trouve qu’il y a une alternative qui est proposée : doit-on maintenir la CIF tout en la transformant en pouvoir consultatif en donnant au Parquet la possibilité de faire les décisions, ou doit-on décentraliser la procédure au niveau des pôles inter-régionaux comme cela a été proposé. Cette seconde proposition qui a légitimement votre préférence, est un peu compliqué de proposer comme alternative le maintien de la commission. Il faut aller vers l’affirmation de la coopération entre l’autorité judiciaire et l’autorité fiscale mais dans le cadre d’une procédure décentralisée (c’est cette procédure utilisée dans les grands pays) ».

Intervention Charles de Courson :

 

« Dans les grandes démocraties c’est le Parquet qui a responsabilité mais en travaillant en étroite collaboration avec les services fiscaux.

Les propositions qui sont faites en sont donc inspirées.

On redonne le pouvoir au Parlement pour savoir qui va ou non au pénal. Que dirait-on si le code pénal était fait par l’administration ? Cette proposition est incontestable.

Sur le maintien de la CIF : la CIF ne sert plus à rien. Ce qu’il faut est créer cette obligation d’examens conjoints au niveau décentralisé plutôt que de tout remonter au niveau central.

Il y a un point qui faudrait préciser : s’il y a un désaccord entre l’administration fiscale et le Parquet, c’est ce dernier qui tranchera.

Maintenir la CIF pour quoi ? Car c’est in fine le Parquet qui tranchera. Elle ne sert donc à rien.

Concernant une de vos propositions : on ne va pas faire un débat annuel sur la politique pénale en matière de fraude fiscale, ce débat aura lieu dans le cadre de la mission de nos rapporteurs.

Il faut préciser que ce soit la jurisprudence TALMON (qu’il faut mettre dans la loi) mais sur les différentes possibilités : il ne faudrait pas que le plaider-coupable exonère d’aller au pénal, idem pour l’accord conventionnel ».

Intervention Éric COQUEREL :

 

« Ce rapport est l’aboutissement d’un Parlement qu’on voudrait.

Les résultats sont satisfaisants si on retient le scénario recommandé par la rapporteur : supprimer très largement le verrou de Bercy (par le législateur avec des critères mais aussi par le travail conjoint décentralisé). Enfin, je tiens pour ma part au débat annuel au Parlement, cela intéressant.

Je ne suis pas d’accord sur le plaider-coupable ni la convention ».

 

Intervention Laurence VICHNIEVSKY:

« La CIF n’a plus sa raison d’être. Il faut décentraliser ses prérogatives dans les pôles inter-régionaux.

Je suis favorable à toutes les modalités de poursuites dont le plaider-coupable et la convention ».

 

Intervention Emilie CARIOU :

 

« Pour répondre à la première question : les cas dans lesquels le procureur n’engagera pas spontanément une poursuite seront les cas sur lesquels il y aura une dénonciation simple de fraude fiscale, et lorsqu’il n’a aucun élément. Dans ces cas, en article L101 qui lui fait obligation de transmettre, qui lui répondra et faire un suivi.

La justice manque de moyens, les procureurs ne peuvent pas ouvrir en masse des procédures.

Sur la coopération : elle existe déjà, le CODAF est une bonne idée mais il faudrait voir dans quelles conditions.

La suppression de la CIF a été évoqué par plusieurs d’entre vous. Dans le système que je recommande elle n’a effectivement plus lieu d’être.

Pour la seconde question : effectivement le nombre de transactions a chuté car la loi de 2013 a durci les conditions de ces transactions ».